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构建“十四五”时期科技创新“新生态”

公布时间：2021-02-24 作者：江波 泉源：中国教育新闻网-中国高等教育杂志

［摘  要］构建“十四五”时期科技创新“新生态”，要确立以战略需求为导向的项目天生机制，改变行政主导的科研治理体制和学术资源设置机制，推动确立健全开放的学术评价系统，为科研机构缔造公平竞争环境，确立历程治理和长效评估机制，进一步整合我国科技创新气力。

［要害词］科技治理系统；科技创新；“十四五”；新生态

党的十九届五中全会指出，要强化国家战略科技气力，提升企业手艺创新能力，引发人才创新活力，完善科技创新体制机制。《中共中央关于制订国民经济和社会生长第十四个五年设计和二〇三五年远景目的的建议》明确要求，深入推进科技体制改造，完善国家科技治理系统，优化国家科技设计系统和运行机制，推动重点领域项目、基地、人才、资金一体化设置。这是党中央在国际海内新的形势靠山下，审时度势，对加速完善科技创新体制机制发出的新的发动令和进军号，是施展新型举国体制优势的一定要求。

当前科技治理系统亟待解决的问题

在以习近平同志为焦点的党中央的顽强领导下，近年来，我国科技实力迅速提升，科技创新在支持高质量生长、保障改善民生等方面施展了至关主要的作用。科技创新体制机制包罗科技治理体制机制、政府服务机制、审核机制、激励机制、产学研机制、科技创新动力机制、科研功效转化机制、创新人才培育机制、金融支持机制等，是一个“生态”。买通这个“生态”的各个要害环节是施展新型举国体制优势，实现国家生长和平安保障特定目的的要害。因此，必须着眼久远，全方位连续推进国家创新系统与能力建设，不停提升科技治理能力。总体看，当前我国科技治理系统存在六个方面的问题。

科研立项历程方面，我国现有重大科研项目立项基本是“主管部门征集课题——筛选——公布课题指南——研究者申报——专家评审”的治理流程。一方面，经由筛选列入指南的课题，大多数研究偏向已明确，只是需要进一步深入研究，缺少原创性科技偏向；另一方面，课题申报书需要填写“参考文献”，立项评审规则中，普遍存在的判断依据就是有没有来自外洋的响应参考文献，若是没有，评审分数将大打折扣。有学者指出，“在现在的行政审批和评审制度下，颠覆性手艺是难以实现的”。

科研资源分配方面，长期以来，我国科技领域资源分配以行政设置为主。“投入产出比”是科研治理部门的“经济杠杆”，一些热门问题被重复投入，一些冷门问题被叫停。由于治理体制等多种缘故原由，科技资源设置存在涣散重复、虚耗、整体运行效率不高等问题。

科研治理治理方面，当前科研治理部门主要涉及国家生长改造委、科技部、教育部、基金委等。它们在科技生长战略设计、科技设计结构、重点攻关义务和指南公布、科技设计动态调整等顶层设计层面和科研治理治理方面施展了主要的作用。但在治理中，“条块分割、各占一块”的征象确实存在。负担科研治理职能的部委众多，差异部委划分治理着差异领域和条理的科技设计，名目繁多，设计之间相互重复、互为掣肘，重复申报、重复资助征象一定程度上存在。在财政经费设置和使用上，差异治理部门有各自的倾向，经常使得这些经费的设置和使用缺乏竞争性机制，难以形成统一的战略部署。此外，当前中国高校和科研机构各学科间“隔离”状态严重，加之我国的人才培育通常是本科、硕士、博士阶段集中在统一领域，很容易造成学科知识单一、跨学科研究难题等问题。

科研功效评价方面，我国现行科研考评机制通常依赖排名崎岖来决议一个研究机构或一个学者获得的科研资源。排名突出体现在SCI焦点期刊揭晓论文数目以及人才“帽子”上。应该说，强调高水平高质量的论文和激励人才努力竞争对促进科研生长是有利的，但评价尺度被机械地使用和指导，造成大量“科研泡沫”，论文质量堪忧，形成论文产业链。此外，经费不稳固，审核评价尺度较为单一，导致科研职员不敢去“碰”那些虽有原创性、前瞻性、指导性但周期长的课题，而是专挑容易出论文、出功效的“短平快”课题。

科研经费治理方面，近年来，我国科研经费治理政策频出，对科研经费乱象有所停止。长期以来，我国科研项目经费使用接纳预算制，科研经费要严酷凭据预算要求来使用，科研经费往往凭据财政拨款的行政事业经费治理。这种治理制度不太相符科研事情的特征，忽视脑力劳动价值，与科研事情现实状态匹配不够。科学研究存在不确定性，项目的每个阶段进度可能差异，所需经费也差异。“科研项目卖力制”之下的经费使用制度，使得科研项目卖力人必须成为财政专家。项目申请、项目审查、项目验收都需要花费大量时间、虚耗大量精神，大量报表和审批耽误了科学家的精神。对项目资金管得细致、过于僵化，体例、薪酬、质料、集会等种种名目变成了“条条框框”，预算中采购硬件的成本支出远远大于智力成本支出，增添了违规违纪风险。从事基础研究的科研职员收入偏低，从事基础研究的团队缺少足够的绩效激励。

各种创新主体方面，差异创新主体的协同创新不够。由于界定不清，各种创新主体竞争多于互助，难以形成协力。由于科技项目执行中跨单元协作、项目间课题协同较为松散，系统性不强、风险控制不力、动态调整不实时等问题时有发生，重大科技项目与国家各种科技设计的有用衔接和互动低于预期。

构建“十四五”时期科技创新“新生态”

为实现基础研究、原始创新、重大科技领域主要突破，从根本上解决“卡脖子”问题，必须尊重科学纪律，进一步解放头脑，不停破除体制机制障碍，改变现有的科技治理体制与审核评价机制，完善科技治理系统，构建“十四五”时期科技创新“新生态”。要施展新型举国体制优势，遵照科学价值、手艺价值、经济价值、社会价值和文化价值缔造纪律，全方位推进制度创新和体制机制改造，将经济社会创新生长作为制订创新战略和政策的起点和落脚点，将产权制度、人才制度、教育制度、奖励制度等制度创新和机制改造作为突破口，释放手艺创新主体活力，推进科教连系和产学研融通创新。

确立以战略需求为导向的项目天生机制。要进一步完善顶层架构设计，着力施展新型举国体制优势。全方位连续推进国家创新系统与能力建设，包罗国家实验室系统、国家研究实验系统、国家产业创新系统、区域创新系统、有全球影响力的科技创新中央和综合性国家科学中央等。建议在国家层面确立科技创新机构，协同国家生长改造委、科技部、教育部、工信部、中国科学院、中国工程院等相关部委和机构，聚焦重点学科领域和前沿偏向，动态追踪海内外重大科研希望和手艺进步，组织专家定期面向科技前沿、面向国家重大需求、面向国民经济主战场，坚持需求导向、问题导向和目的导向，凭据天下科技强国的战略目的，从上到下梳理必须要解决的焦点手艺、重大装备和“卡脖子”问题，设立重大项目，举行研究和攻关。建议设立国家创新基金，聚焦重大问题，保障国家战略需求、基础前沿和要害焦点手艺项目快速设计、立项、审批、评估和羁系。应加速制订科技项目顶层设计的制度要求和评价尺度，让顶层设计有制度、有尺度可循。接纳定向稳固支持与开放竞争择优相连系的模式，针对手艺领域需要连续稳固支持的主要偏向，制订政策、放置经费、设立平台，稳固支持海内优势单元连续开展深入研究，力争取得突破；针对生长较快、创新头脑较为活跃的偏向，面向全社会择优遴选创新团队给予支持，提升创新活力，推动协作攻关、有序竞争。

改变行政主导的科研治理体制和学术资源设置机制。应切实落实重大项目执行责任制，将法人单元责任和项目卖力人责任相连系，并明确法人单元是项目第一责任人，专家卖力手艺决议。要确立严酷的专家诚信制度，一旦查实有不适当的行为，立刻让其脱离专家组，并见告所在单元。充实授予法人单元、专家在项目执行历程中的自主权。遴选多学科靠山的科学家、企业家、科技政策专家，组建科技创新评审评估委员会，确立中长期目的追踪和评估评价制度。出台针对性措施，削减执行历程中的行政干预，解放科研事情者。既要引进偕行评价机制，又要防止“圈子化”，要多引入交织领域的专家和一定比例的企业家、政策专家和智库专家举行评审评估。把各种评价和人才“帽子”与科研活动、科研资源设置脱钩，让研究者在自由学术环境中潜心从事研究，不受或少受滋扰。聚焦要害环节和要害手艺及手艺系统问题，明确政府和市场的作用界限，最大限度施展市场在资源设置中的决议性作用，引发各种创新主体活力，充实施展政府的资源发动和保障能力，买通创新生长要害环节。

进一步推动确立健全开放的学术评价系统。政府应激励社会各界介入科研评估，允许其他社会组织和机构对非涉密科研项目举行评价，目的是确立起涣散又有序的评估架构，实现评估历程的自力、透明和公正。要逐渐将审核评估委托或让渡给相对自力的第三方机构。第三方机构应自力于高校和科研系统，这样其评估才有价值和说服力。中国科研评估审核，终究要由现在垂直、封锁、定期评价向横向、开放、动态方式转变。

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为差异性子的科研机构缔造公平竞争环境。除了国家集中组织的重大战略项目、“卡脖子”手艺攻关科研项目外，建议对科研项目执行注册立案、基本审核制，增添基础科研经费投入，激励科研机构、高校、企业等全员投入科研创新，给予较宽松的经费支持，将主导科学研究的方式从已往的“前端立项投入”改为“评审结项采购”，执行“宽进严出、历程治理、效果导向”的科研治理机制。对立案的科研项目执行历程治理，让科研职员在立项时获得基础研究经费，取得研究希望时获得后续资助和支持，在取得重大研究功效后获得超额奖励。同时激励社会采购科研功效。这样做可以将真正有水平的科研职员挑选出来，实现科研功效的显性化展现和科研气力的市场化发现。科研立项和经费拨付不再强调职称或“帽子”，而要激励年轻人，激励体制外、跨学科职员申报立案。

确立科研经费使用负面清单制。科技创新需要宽松的环境，而科技经费的“正面治理”一直被以为不够天真。为了赋予科研职员更大自主权，释放创新活力，建议对科技经费使用执行负面清单制度，明确开列不予使用的领域，清单以外则充实开放。除装备费、集会费外，只要遵照与课题研究目的相关、政策相符、经济合理的原则，研究职员在此范围内的经费可以在科目间相互调剂、天真使用，不予限制和过问。种种经费列支执行讲述制，验收时执行经费决算审计制。课题结项后，可于网络公然课题科研经费使用情形，接受民众和社会的监视。此外，可以确立科研职员信用数据库，对研究团队、项目卖力人使用经费情形举行动态监测和评估。

破解科研经费使用中硬件成本高于智力成本的困局。科研经费包罗研究者的脑力劳动价值，要允许在编在职的正式科研职员从项目经费中直接提取智力成本抵偿，让科研职员体会到更大的成就感和获得感。为制止国家拨付的资金被无效使用，可凭据分类治理原则，区分差异学科，设定有差异的智力成本抵偿比例；同时划定智力成本抵偿经费的提取须与研究进度一致。这样能切实解决在编在职科研职员智力成本抵偿问题，彻底消除科研经费使用乱象，释放科研职员内生动力，提高科学研究效率。对高校和科研院所来说，这样做可以削减审计风险，提高报销效率，大量削减高校和科研院所的财政职员配备。这也将大量削减科研结余资金，缓解科研主管部门每年消化存量资金的压力。国家层面则可以真实掌握各种科研项目的现实支出情形，为往后加倍科学地举行预算拨款提供依据。

确立历程治理和长效评估机制。要真正把“人才是第一资源”的理念落到实处，进一步解放头脑、勇敢探索、勇于实践，彻底打破约束科研职员主观能动性的种种桎梏，进一步为科研职员“松绑”。用好人才评价“指挥棒”，真正破除“唯SCI论文”的审核迷信。借鉴有关国家绩效评估接纳的结构化评分系统，以效果为导向，围绕科技功效交付，研究设施的设计、建设和运营，科技项目/项目群治理，平安和应急治理等目的睁开评估。每个财年对科研项目运营绩效举行综合评估，评估效果将决议下一年度的科研及绩效资金用度。评估由6—8位外部专家举行第三方评价。科研职员的评估、审核与提升可接纳同样的方式。研究功效3—5年评估一次，基础研究、理论研究可申请延期评估或用国际评估、社会评价取代专家评审，应用和手艺研究项目由10—15位专家举行审查（含跨学科专家和智库专家）。将科技功效创新质量、孝敬、绩效作为科研职员评职称的依据。科研奖励从评选制改为认定制，按功效等级分类奖励，以质量和孝敬为导向。

进一步整合我国科技创新气力。现在，天下科技强国均拥有以各种国家实验室、国家研究中央等为主体的战略性研究气力，用于抢占科技战略制高点。建议加大投入，建设国家实验室系统，同时加速确立和完善国家实验室评价机制，为国家实验室系统生长提供决议依据、准确导向和评估手段。在此基础上，一方面，让国家实验室负担重大科技项目，充实施展国家实验室在战略制订、项目治理、科技气力组织、体制机制创新等方面的作用，加倍有用群集研究团队，完善创新链条；另一方面，针对国家重大科技项目，专门设立国家实验室，在确立战略目的及定位后，对其提供稳固的经费，支持其在国家生长的战略必争领域整合气力、凝练偏向，举行持之以恒的积累，以提高自主创新能力，更好地服务于国家战略目的。

研究型高校要为构建科技创新“新生态”作出努力孝敬

“十四五”时期是我国“两个一百年”奋斗目的的历史交汇期，是我国由周全建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的要害期，是全球新一轮科技革命、产业变化加速推进期，是我国建设天下一流大学的要害阶段。我国研究型高校特别是一流大学建设高校是负担国家焦点要害手艺攻关义务的主要气力，是完成从手艺源头到手艺转移的主要气力，是国家科技创新生态系统中不可或缺的主要气力，必须紧紧抓住这一重大历史机遇期，施展优势，加倍自动努力地服务国家需求，加倍自动努力地做好立德树人事情，加倍自动努力地为加速建设创新型国家作出历史性孝敬。

在加速构建科技创新“新生态”方面，研究型高校要认真学习、深刻领会、切实贯彻落实中央关于“深入推进科技体制改造，完善国家科技治理系统，优化国家科技设计系统和运行机制，推动重点领域项目、基地、人才、资金一体化设置”的要求，做好以下几方面事情。

自动肩负起引领和服务创新战略的历史使命。面向天下科技前沿、面向国家重大需求、面向国民经济主战场，研究型高校要实时结构重大基础研究领域，增强科学、手艺与需求之间的相互支持作用，努力施展科学研究对创新驱动的引领作用。要成为探索天下科学前沿的主阵地，重大科学发现、重大手艺发现的发祥地和推动经济社会生长的主力军，将创新潜能转化为服务国家、造福人类的焦点竞争力。要建设天下领先科研大平台，连续产出引领性原创大功效，为要害领域自主创新提供源头供应。

着重培育引领创新的高条理人才，组建天下一流创新大团队。要增强高端人才引进，培育作育一批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才，实现前瞻性基础研究、引领性原创功效的重大突破，形成一批负担国家重大科研义务的稳固科研团队和高水平的科研支持队伍，建设一支高水平的手艺转移转化服务队伍。

优化战略结构，增强学科建设，拓展创新载体。要扎根中国大地举行科技创新，增强学科交织，完善学科交织机制，产出一批重大理论和创新手艺，涌现一批新兴交织前沿偏向和领域。要充实施展科技创新人才的科研资源优势，建设科学中央辐射点，强化以学校为主体的优势科教资源外溢，实现学科集群与产业集群融合共赢生长。要增强科研基地平台的顶层设计，完善整体结构，优化建设治理机制，为学科建设、科技创新和高水平人才培育提供强有力的支持。

增强和推进协同创新，确立完善全链条全历程全要素的科技功效转移转化系统。要贯彻落实国家各项促进科技功效转化的政策，完善知识产权治理系统，确立完善校内政策制度，优化转移转化流程，探索天真机制。确立集知识产权治理、科技功效转移转化功效于一体的专门机构，推动以“科技功效转化、科技企业孵化”为焦点的特色科技园区建设、“共生型创新创业缔造”生态系统建设，形成园区特色专业服务平台、特色产业战略同盟平台，聚焦焦点科技创新，辐射落地产业化应用，动员形成新型产业集群。

加速形成开放协同高效的科研治理系统，优化科研评价系统。要增强有组织的科研，推进科研治理“放管服”，营造优越学术生态，引发科研创新活力，不停提升社会服务能力、学术影响力、集成创新能力。努力推进科研体制机制改造，优化科研评价系统，坚决破除“五唯”导向，探索确立以代表性功效为主要指标的评价系统，确立以质量和水平为导向的评价激励机制。

营造优越的学术生态，包容失败，惩处溃烂。要努力营造尊重差异、激励探索、兼容并包、宽容失败的学术气氛，形成有利于科技职员潜心研究的学术生态，努力指导宽大西席和学生树立追求真理、勇于创新的科学精神，引发宽大师生科研动力和活力。严酷科技伦理规范，对学术不端行为执行零容忍，打造老实守信的康健学术环境。坚持问题导向，规范和增强科研治理，明确红线底线，增强历程监视和抽查，对违反政策和划定的要严肃问责。对重大事项和重大问题，实时接受审议咨询，增强自我评估和动态监测，自动接受师生、校友、家长、社会的监视。

【作者：江波 中国成人教育协会副会长、同济大学国家现代化研究院院长、同济大学原副校长】

原载2021年第1期《中国高等教育》杂志

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